Le parcours commun difficile de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) et de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (LPTAA).

Tout a commencé il y a plus de 40 ans. Deux équipes du gouvernement québécois travaillaient alors séparément à élaborer des mesures législatives au sujet de deux problématiques reliées à un même phénomène: l’urbanisation non planifiée.

Le mouvement d’urbanisation amorcé durant l’après-guerre s’était fortement intensifié dans les années 1970, surtout dans la région de Montréal, où se concentrait déjà une proportion élevée de la population du Québec. L’urbanisation se déployait alors au gré des « développeurs », sans vison ni encadrement, créant un inqualifiable désordre sur le territoire. Ce phénomène entraînait un gaspillage considérable de terres agricoles et la spéculation déstructurait l’agriculture sur d’énormes superficies pas toutes susceptibles d’être urbanisées. En outre, les meilleures terres du Québec sont dans la plaine de Montréal.

Des divergences de vision

Certes, la volonté politique était alors bien présente. Toutefois, les deux équipes n’arrivaient pas à s’entendre sur les moyens d’intervention à mettre de l’avant ni sur qui devrait exercer ces nouveaux pouvoirs. Le litige concernait les terres agricoles. Les tenants d’une planification globale reconnaissaient l’importance de les protéger mais estimaient que cette problématique devait faire l’objet d’un chapitre de la future loi, en tant que composante du processus général de planification des municipalités. Pour leur part, les experts de l’agriculture considéraient que la conscience de la rareté de la ressource sol n’était pas présente au niveau local: il manquait une vue d’ensemble. Ils y voyaient une question d’intérêt national à traiter de manière distincte et dans une perspective économique. Il faut cependant souligner que, à cette époque, l’agriculture était loin d’être perçue comme un moteur de développement.

Pour éclairer la réflexion, le gouvernement a décidé de tenir une consultation. Une vaste tournée a donc sillonné le Québec à l’été 1978; elle a été déterminante. Les propos recueillis indiquaient que des mesures urgentes étaient réclamées pour protéger les terres agricoles, vues comme un patrimoine collectif. Non seulement les agriculteurs et une bonne partie de la population étaient de cet avis mais aussi de nombreux élus de municipalités rurales, qui ont exposé leur manque de capacités techniques et financières pour assurer un tel encadrement sur le territoire. Il fallait une intervention d’ensemble avec un contrôle gouvernemental.

Pour éclairer la réflexion, le gouvernement a décidé de tenir une consultation. Une vaste tournée a donc sillonné le Québec à l’été 1978; elle a été déterminante. Les propos recueillis indiquaient que des mesures urgentes étaient réclamées pour protéger les terres agricoles, vues comme un patrimoine collectif. Non seulement les agriculteurs et une bonne partie de la population étaient de cet avis mais aussi de nombreux élus de municipalités rurales, qui ont exposé leur manque de capacités techniques et financières pour assurer un tel encadrement sur le territoire. Il fallait une intervention d’ensemble avec un contrôle gouvernemental.

Les objectifs des deux lois allaient donc être différents mais complémentaires. La Loi sur la protection du territoire agricole (LPTA) serait une loi sectorielle visant la préservation d’une ressource menacée, les terres agricoles, impliquant un effet immédiat et une application centralisée. Quant à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU), ce serait une loi à portée générale en vue d’implanter une nouvelle culture de gouvernance sur le territoire; il était clair que cette mise en oeuvre prendrait du temps.

La LPTA a été déposée en premier, en novembre 1978; elle a été adoptée six semaines plus tard. Elle présentait deux particularités la rendant unique, voire inique pour certains. D’abord, une prise d’effet rétroactive à la date de son dépôt: des plans provisoires couvrant les basses-terres du Saint-Laurent et de l’Outaouais identifiaient les milieux où s’appliquait un gel immédiat pour empêcher la spéculation et des actions sur le terrain contraires à la loi. La Commission de protection du territoire agricole du Québec (CPTAQ) était créée pour ensuite négocier avec les municipalités une délimitation permanente de la zone agricole et traiter les demandes de dérogation à la loi. L’autre particularité de cette loi était une prépondérance sur toute autre loi ou réglementation, existante ou future, s’appliquant en zone agricole.

Ce dernier aspect a été perçu comme un camouflet par l’équipe préparant la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU): cette loi serait ainsi d’emblée limitée dans ses pouvoirs en zone agricole. La LAU a été adoptée en 1979. Elle prévoyait des processus, des mécanismes et des outils pour favoriser la concertation entre les municipalités et un arbitrage rationnel des décisions en vue du bien commun, tout en assurant une participation citoyenne. Ce bien commun devait s’ancrer dans un territoire régional d’appartenance, la municipalité régionale de comté (MRC), dont la délimitation devait être d’abord définie en consultant la population.  

Un conflit larvé et persistant

Dès le départ, on ne peut pas dire que l’harmonie a caractérisé la cohabitation de ces deux lois. L’appareil gouvernemental n’a pas systématiquement prêché par l’exemple, en développant le réflexe de « ménager » la zone agricole à travers ses programmes et interventions sur le territoire. Ainsi, la planification d’un projet d’implantation de route, d’école ou d’hôpital aurait pu contenir un critère pour éviter la zone agricole. Ou encore un programme favorisant l’accès à la propriété aurait pu être assorti de la condition que le logement soit situé en-dehors de la zone agricole. Bien que le réflexe en amont ait été parfois présent, cela n’a pas prédominé. Et après 40 ans, la tendance de fond n’a toujours pas disparu.

Beaucoup de projets du gouvernement ou supportés par celui-ci se sont ainsi retrouvés en demande devant la CPTAQ. Il y a eu des refus, dont certains ont agacé des planificateurs de l’État. Cependant, le gouvernement a parfois utilisé un pouvoir spécial prévu par la loi pour décider par décret, en se substituant à la CPTAQ, qui devait tout de même fournir un avis.

Il y a eu également beaucoup de ressentiment de la part d’entreprises et d’individus dont les demandes ont essuyé un refus de la CPTAQ. Les premières années du zonage agricole ont vraiment eu un effet de choc sur de nombreux acteurs, gouvernementaux ou privés, peu habitués à composer avec des contraintes dans leurs interventions sur le territoire.

C’est seulement à partir de 1985 que les schémas d’aménagement des MRC ont commencé à être opérationnels; la plupart des schémas sont apparus entre 1986 et 1988. Même si l’encadrement des orientations gouvernementales préconisait une urbanisation en trame continue et rationalisant les infrastructures, les orientations des divers ministères étaient peu intégrées; leurs visions et projets étaient présentés individuellement, d’une manière plutôt théorique. À cause de la zone agricole, bon nombre d’élus municipaux avaient l’impression que la LAU ne pouvait vraiment trouver application qu’en « zone blanche ». Un ex-ministre des Affaires municipales disait parfois que les élus locaux se plaignaient de ne pouvoir aménager qu’un « dix cents », par opposition à la « piastre » que représentait l’ensemble du territoire de leur municipalité.

Il importe de souligner que, à maints égards, la LPTA a joué un rôle d’aménagement par défaut, surtout durant les premières années de son application, soit avant la mise en oeuvre des schémas d’aménagement et aussi en l’absence de lois ou règlements qui n’existaient pas encore, par exemple la Loi sur les réserves écologiques de 1993. Ainsi, le fait que la zone agricole soit constituée d’un tissu spatial englobant des terres agricoles (l’élément structurant) et diverses composantes non agricoles a eu pour effet de souvent préserver par la même occasion des espaces naturels de grande valeur (milieux humides, écosystèmes sensibles), tout comme des portions de territoire à valeur patrimoniale au plan du paysage ou de l’architecture. Ce rôle s’est en bonne partie estompé à la suite de l’adoption de diverses lois et règlementations de même que de l’entrée en vigueur des schémas d’aménagement et des mesures qui en découlaient (règlements et normes minimales). Il serait cependant difficile d’évaluer la portée de ce rôle secondaire de la loi dans ses débuts et qui est peut-être même encore un peu effectif.

La première génération des schémas d’aménagement permettait généralement de nombreux usages non agricoles en zone agricole, conditionnellement à une autorisation de la CPTAQ. Était-ce par inexpérience ou impuissance ou par dépit, pour lui laisser l’odieux de décider? Ce rôle ingrat de la CPTAQ perdure encore beaucoup trop aujourd’hui (nous y reviendrons).

Une autre tendance d’aménagement présente dans bon nombre de municipalités lors de la mise en oeuvre des schémas a consisté à adopter des règlements d’urbanisme (de zonage surtout) pour limiter, encadrer ou interdire certaines productions agricoles (ex. le porc) ou pratiques agricoles (ex. épandage de fumier, bruit des silos à grains) en « zone verte ». D’où un débat de plusieurs années sur le « droit de produire » des agriculteurs.

Des ajustements : à la recherche d’une harmonisation

Sensibles au mécontentement et aux fortes pressions politiques de toutes parts, les partis politiques successivement au gouvernement depuis l’adoption de ces deux lois ont cherché à réduire les irritants et à répondre à des revendications parfois opposées.

Ainsi, la révision des limites de la zone agricole, prévue en 1985 comme un simple ajustement de pourtour en vue de la mise en place des schémas d’aménagement, s’est transformée en renégociation complète de la zone agricole entre 1987 et 1992. Il en est résulté l’exclusion de dizaines de milliers d’hectares, dont des terres à potentiel élevé autour de Montréal.

Par ailleurs, en contrepartie de certains allégements et ajustements apportés par des modifications législatives en 1989, des mesures ont parallèlement raffermi la protection des terres à haut potentiel agricole et créé un poste de médiateur pour favoriser la cohabitation en zone agricole. Ces mesures se sont toutefois vite avérées peu appropriée et partiellement inapplicables. Le malaise persistait.

Une autre démarche d’harmonisation a donné lieu à un avant-projet de loi en 1995 et à une législation substantielle en 1996, qui a transformé cette loi : elle est alors devenue la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (LPTAA).  Ces mesures ont également touché certains aspects de la LAU pour assurer une concordance d’ensemble.

L’importance de la zone agricole était réaffirmée en tant que base pérenne pour l’agriculture. Les activités agricoles y étaient définies comme prioritaires, le tout dans une perspective de développement durable. La protection renforcée des activités agricoles était néanmoins conditionnelle au respect des réglementations gouvernementales en matière de bruits, odeurs et poussières. Elle était également assortie de l’ajout de paramètres pour établir des distance séparatrice quant à la présence d’établissements d’élevage et à des pratiques reliées, comme l’épandage de fumier; ces paramètre devaient être insérés dans les schémas d’aménagement et les règlements municipaux. De plus, les municipalités pouvaient identifier et circonscrire des secteurs particuliers, où des constructions résidentielles pourraient être globalement préautorisées par la CPTAQ; cela visait à éliminer la plupart des demandes individuelles, qui représentaient une forte proportion du volume des dossiers de la CPTAQ.  

Les orientations gouvernementales encadrant la révision des schémas d’aménagement amorcée en 1993 ont été révisées sur la base de cette loi de 1996. Pour l’essentiel, ce cadre est encore en application aujourd’hui.

Plus récemment, des modifications législatives de 2016 ont donné lieu à d’autres allégements, à travers une réglementation de la CPTAQ finalisée en 2018. Divers usages secondaires non agricoles à faible incidence sur la zone agricole (ex. usage professionnel à l’intérieur d’une résidence, travaux mineurs à des fins municipales) ainsi que des usages complémentaires à l’agriculture (ex. agrotourisme) peuvent dorénavant être implantés sans nécessiter une autorisation de la CPTAQ.

Et maintenant?

En principe, la LAU prévoit une révision quinquennale des schémas d’aménagement mais la réalité des choses fait en sorte qu’elle s’effectue plutôt aux 10-15 ans et c’est parfois plus long. Certaines MRC ont déjà révisé leur schéma deux fois. Quelques-unes n’ont toujours pas révisé leur schéma initial, et pas les moindres: citons les agglomérations (équivalent d’un MRC) de Montréal et de Québec. Comment est-ce possible? D’une part, la LAU autorise des modifications ponctuelles, ce qui permet de reporter moult fois une révision en profondeur. D’autre part, une importante réforme municipale au tournant des années 2000 a affecté Québec et Montréal, notamment avec la création de deux communautés métropolitaines (structure supra-municipale) et la mise en place de méga-schéma à cette échelle (plan métropolitain d’aménagement et de développement, PMAD). Et le gouvernement fait depuis toujours montre d’une très grande patience…

La pression urbaine sur la zone agricole a généralement diminué depuis 40 ans. Cependant, la révision des schémas d’aménagement est souvent l’occasion pour les MRC de faire une demande d’exclusion à la CPTAQ pour agrandir leurs périmètres d’urbanisation. Par ailleurs, les municipalités sont tenues de donner leur avis sur la base des critères décisionnels de la loi concernant toute demande d’autorisation déposée à la CPTAQ. Bon an, mal an, il est constant depuis 40 ans que ces demandes sont appuyées dans environ 95% des cas par des résolutions municipales, la plupart du temps sans justification. Il est plus tellement facile de laisser la CPTAQ décider, surtout s’il faut dire non! Dans ce contexte, le discours sur la responsabilisation des municipalités quant à la zone agricole laisse sceptique. Les organisations municipales n’ont jamais cessé de réclamer davantage de pouvoirs sur la zone agricole

Au fil des années, la pression est donc demeurée relativement élevée sur la zone agricole pourtant supposée être permanente. Le 9 novembre 2018, jour du 40e anniversaire du dépôt de la loi initiale de zonage agricole, Radio-Canada publiait cette nouvelle:

Perte des terres agricoles au Québec : « C’est pire qu’avant »Le texte soulignait :

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« Les terres cultivées continuent de disparaître année après année en raison de l’étalement urbain et de l’activité de spéculateurs financiers. »

https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1134484/agriculture-zonage-territoire-agricole-cptaq-loi-etalement-protection-accaparement

Les préoccupations de la CPTAQ y étaient notamment citées:

« Quatre décennies plus tard, la Commission de la protection du territoire agricole continue de demander à son « créateur », le gouvernement du Québec, que le territoire « soit traité comme un patrimoine collectif faisant l’objet de mesures exceptionnelles de protection afin d’assurer la pérennité des activités agricoles exercées, dans une optique de développement durable. »

Pour sa part, La Terre de chez nous titrait ce même jour:

« Protection du territoire agricole : 40 ans d’un éternel combat »

Devrait-on en conclure que, plus ça change, plus c’est pareil…?

Des embûches

Il faudra composer avec quelques sérieuses contraintes pour développer un cadre  intégré pour l’aménagement du territoire au Québec. Mentionnons le cadre de référence environnemental au sujet des productions animales à travers deux outils gouvernementaux s’appliquant aux élevages. Il faut noter que la CPTAQ doit elle aussi en tenir compte dans l’analyse des demandes qui lui sont soumises.

Citons d’abord le Règlement sur les exploitations agricoles, qui régit les normes de localisation et d’aménagement des installations d’élevage ainsi que de stockage, d’épandage et de traitement des déjections animales; diverses exigences établissent des normes quant au milieu environnant, incluant certaines distances de base à respecter.

http://legisquebec.gouv.qc.ca/fr/pdf/cr/Q-2,%20R.%2026.pdf

En complément, la Directive relative à la détermination des distances séparatrices relatives à la gestion des odeurs en milieu agricole est intégrée aux orientations gouvernementales encadrant les schémas d’aménagement pour favoriser la cohabitation en zone agricole. Elle introduit des paramètres de distance séparatrice notamment modulés en fonctions des divers types d’élevage, de leur taille et, surtout, des divers usages non agricoles avoisinants: résidences, immeubles protégés (distance double de celle pour une résidence), périmètre d’urbanisation, soit en zone non agricole (distance triple de celle pour une résidence). Signalons que les immeubles protégés regroupent divers types d’établissements susceptibles de recevoir du public : commerce, parc municipal, camping, institution d’enseignement ou dispensant des services sociaux ou de santé, bâtiment d’hôtellerie, restaurant, vignoble, etc. Il faut évidemment considérer que ces normes de distance s’appliquent réciproquement.

Et finalement, en trame de fond, et depuis le début, la fiscalité municipale: les revenus des municipalités sont basés principalement sur les revenus des taxes foncières. Ce système plutôt archaïque contient des réminiscences de l’époque féodale, dont le régime seigneurial initialement implanté au Québec est issu: les censitaires devaient verser au seigneur une sorte de taxe liée à l’occupation des lieux. Dans les faits, l’approche n’a pas tellement changé: c’est encore la valeur foncière de ce qui est possédé (surtout le bâti), plutôt que l’importance économique de l’activité générée, qui sert essentiellement à déterminer la contribution de chacun à la gouvernance locale. Ce n’est pas ainsi que l’on va stimuler le dynamisme économique local.

Ne serait-il pas pertinent d’élargie la perspective à certaines préoccupations sociales et environnementales? Par exemple, pourrait-on imaginer une forme de rétribution, compensation ou redevances pour des municipalités engagées dans des actions pour la préservation et le développement durable des ressources locales, notamment le territoire agricole? L’objectif serait d’encourager les municipalités à gérer leur territoire dans une perspective de développement durable et, notamment, à favoriser la production de biens et services environnementaux. La qualité des milieux naturels, des paysages et des milieux de vie est devenue une préoccupation citoyenne majeure qu’il faut prendre en compte.

Est-il raisonnable de penser que certains changements ou ajustement en ces matières pourraient faire une différence pour une vraie politique d’aménagement intégrée?…

Claire Binet, géographe

4 juin 2019

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